Pendant deux jours, les 29 et 30 octobre 2026, l’Université de Lomé a accueilli un colloque international sur les juridictions régionales africaines. Derrière les intitulés académiques sur le contrôle des révisions constitutionnelles et l’exécution des arrêts, les juristes venus de huit pays ont instruit, pièce après pièce, un véritable réquisitoire contre les incohérences de la Cour de justice de la CEDEAO ; l’arrêt du 29 janvier 2026 contre le Togo a servi de miroir grossissant à ses failles.
Le thème retenu par le Centre de Droit Public était à lui seul un aveu : « Les juridictions régionales africaines de protection des droits de l’homme : entre garantie de l’État de droit, contrôle des changements constitutionnels et souveraineté des États ». On ne place pas un « entre » au milieu d’un intitulé quand l’équilibre va de soi.
Le président de l’Université, le Pr Kossivi Hounaké, a posé la règle du jeu dès l’ouverture. Il a appelé à examiner la Cour sans admiration aveugle ni rejet au nom d’une souveraineté repliée fermée. Les travaux ont vite transformé cet examen en diagnostic du fonctionnement de la Cour.
Depuis que la Cour siégeant à Abuja a qualifié la révision constitutionnelle du 25 mars 2024 de « changement inconstitutionnel de gouvernement » au sens de l’article 23 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, l’arrêt ECW/CCJ/JUD/01/26 est devenu le cas d’école de tout ce qu’une justice communautaire ne devrait faire : trancher sans entendre, qualifier sans trancher, ordonner sans pouvoir exécuter. Le Dr Christian Trimua, Maître-Assistant à l’Université de Lomé, en avait livré la formule la plus exacte dans un article au titre sans appel, « Juger sans titre, évincer sans texte, censurer sans suite » : une Cour qui statue sans compétence établie, qui écarte une constitution sans texte qui l’y autorise, et qui condamne sans qu’aucune suite ne puisse être donnée à sa condamnation. Trancher sans entendre, qualifier sans trancher, ordonner sans pouvoir exécuter ; les deux jours de Lomé n’ont fait que documenter ce triple constat.
Une compétence que la Cour s’est octroyée
La première faille est de principe. La Cour de justice de la CEDEAO n’est pas une cour constitutionnelle. Elle le reconnaît elle-même et rappelle, au paragraphe 88 de son arrêt, que les États conservent le pouvoir souverain de modifier, voire de remplacer leur constitution. Puis elle fait exactement ce qu’elle dit ne pas pouvoir faire : elle apprécie le « timing », le « contenu » et l’« effet escompté » d’une révision constitutionnelle adoptée par un Parlement national, promulguée le 6 mai 2024 et validée par les institutions togolaises compétentes. Juger qu’une constitution est née dans de mauvaises conditions sans se déclarer compétent pour la juger, c’est demander à être cru sur parole.
Les communications du premier panel du colloque, consacré au contrôle régional des révisions constitutionnelles, a mis le doigt sur cette contradiction. Elles ont convergé vers la même question de savoir sur quel fondement un juge communautaire, saisi par treize requérants privés, se substitue-t-il au juge constitutionnel d’un État membre pour qualifier la nature d’un régime politique ?
A Abuja, ils sont allés chercher la réponse à Addis-Abeba, dans l’article 23 alinéa 5 de la de la CADEG, qui vise les amendements constitutionnels portant atteinte aux principes de l’alternance démocratique.
Or ce texte a été conçu contre les coups d’état et les troisièmes mandats arrachés à la hussarde. Il n’a jamais été pensé pour disqualifier le passage d’un régime présidentiel à un régime parlementaire, forme de gouvernement que pratiquent sans scandale des pays tels que le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Inde, l’Italie, l’île Maurice ou l’Éthiopie. La Cour a étiré un instrument anti-putsch jusqu’à en faire un outil de contrôle du choix institutionnel des peuples. Le Pr Adama Kpodar l’a dit sans détour : « un transfert de compétences constitutionnelles n’a de sens que dans une fédération d’États, dotée d’une juridiction fédérale pour arbitrer entre les entités et le centre. La CEDEAO n’est pas une fédération ; sa Cour agit pourtant comme si elle en avait la clef de voûte ».
Une condamnation par défaut qui ne tranche rien
La deuxième faille porte sur la méthode. L’arrêt a été rendu par défaut, l’État togolais n’a présenté aucune défense et la Cour a statué sur la seule version des requérants. On peut reprocher à Lomé sa politique de la chaise vide ; on ne peut pas faire comme si un arrêt bâti sur un dossier à sens unique avait la même autorité qu’un jugement contradictoire. Une juridiction qui se veut gardienne de l’État de droit devrait être la première à reconnaître qu’un procès sans contradicteur produit une vérité boiteuse.
La troisième faille est dans le dispositif lui-même. Dans son dispositif, l’arrêt constate une violation de l’article 23 de la CADEG dans son point v. La cour a fait sa seule injonction concrète dans le point vii qui ordonne au Togo de veiller à ce que « toute réforme constitutionnelle ou institutionnelle future » respecte ses engagements internationaux. Le mot « future » dit tout !
La Cour qualifie la Constitution du 6 mai 2024 de changement inconstitutionnel de gouvernement, mais ne l’annule pas, ne rétablit pas celle de 1992, n’ordonne ni transition ni dialogue national, termes absents des trente-neuf pages de l’arrêt. Elle condamne un acte et en laisse subsister tous les effets. Un tribunal qui juge un contrat frauduleux mais le laisse s’exécuter ne rend pas la justice ; il distribue des étiquettes. C’est précisément ce vide entre la qualification et la conséquence que l’opposition togolaise a cherché à combler dans son mémorandum d’août, en prêtant à l’arrêt des conclusions qu’il ne contient pas. La Cour, par son imprécision, a ouvert elle-même la porte à cette instrumentalisation.
La créature qui se retourne contre son créateur
Le deuxième panel, présidé par le Pr Alain Ondoua, s’est attaqué à ce que les organisateurs ont appelé le « crash-test » de l’intégration : l’exécution des décisions. C’est là que l’intervention du Pr Kpodar a frappé le plus fort. Avant d’appliquer un instrument régional, a-t-il rappelé, le juge national doit vérifier que le consentement de l’État a été régulièrement exprimé, au regard des procédures constitutionnelles de ratification et de dépôt. Si l’engagement est irrégulier, l’État n’est pas valablement lié et la compétence de la juridiction régionale tombe sans même qu’on examine le fond. La Cour constitutionnelle du Bénin a déjà exercé ce contrôle. La Cour de la CEDEAO, elle, raisonne comme si l’adhésion formelle d’un État à une charte valait blanc-seing pour en tirer, quinze ans plus tard, des conséquences d’engagements auxquels personne n’avait souscrit.
Le Pr Kpodar en a tiré une image que la salle a retenue : « La créature veut maintenant même dépasser et en imposer au créateur. Et le créateur, lui, il résiste. Et à force, il casse. » Les États ont fondé la CEDEAO et sa Cour. Ils leur ont confié des prérogatives précises. Les dépassements du consentement initial créent des tensions qu’a résolues le départ de certains Etats parties. La perception de chaque arrêt comme une ingérence dans l’ordre constitutionnel d’un membre nourrit l’argument de ceux qui voudraient suivre le même chemin tels que l’ont fait le Mali, le Burkina Faso et le Niger en quittant la CEDEAO en janvier 2025. Une Cour qui fragilise l’organisation dont elle tire sa légitimité commet une faute stratégique avant même de commettre une faute de droit.
La Cour a déjà vu ses décisions ignorées par le Sénégal dans l’affaire Karim Wade, par le Nigeria sur les détentions de l’ex-conseiller à la sécurité Sambo Dasuki, par la Gambie de Yahya Jammeh dans l’affaire des journalistes disparus. Chaque fois, le scénario est le même : la Cour statue, l’État ne bouge pas, la Cour écrit. Aucun mécanisme de contrainte, aucune autorité nationale compétente désignée dans la plupart des États pour recevoir ses arrêts, aucun relais politique au niveau de la Conférence des chefs d’État. Les intervenants au colloque de Lomé l’ont dit avec des mots choisis alors que la réalité, elle, est brutale.
Une Cour sans bras : la relance comme aveu d’impuissance
Le calendrier a offert au colloque une illustration que nul organisateur n’aurait osé commander. Le jour même de l’ouverture des travaux, était rendue publique une lettre de la greffe de la Cour, adressée au ministre togolais de la Justice « pour le suivi de l’exécution » de son arrêt du 29 janvier. La Cour prie le ministre de « bien vouloir l’informer des dispositions » prises à cet effet. La courtoise formule est révélatrice de l’incapacité de contrainte de la Cour pour faire exécuter ses arrêts. Encore faut-il s’interroger sur ce quelle décision de la Cour le Togo serait-il appelé à veiller renseigner les dispositions d’exécution.
Le seul point opérant du dispositif porte sur des réformes « futures ». Un État peut donc répondre en toute bonne foi qu’il n’y a rien à exécuter, puisqu’aucune réforme nouvelle n’est engagée. L’arrêt est construit de telle sorte que son inexécution ne se distingue pas de son exécution. La Cour a signé un texte que personne ne peut violer parce que personne ne peut l’appliquer.
C’est cette impasse que la table ronde du vendredi, 30 octobre, a tenté de nommer. La rapporteure générale, la Pr Nadine Machikou, a plaidé pour ne pas réduire la discussion à une seule décision et pour tenir compte des rapports de force et de la réception des arrêts par les États. L’agrégée de sciences politiques a rappelé que l’effectivité d’une décision régionale dépend de la configuration des majorités, des rapports entre institutions et de la volonté politique interne, autant de paramètres qu’une Cour qui statue dans l’abstrait ignore délibérément. Le Pr Dodzi Kokoroko, président du comité d’organisation, a conclu sur la nécessité d’un dialogue des juges, rappelant que les juridictions nationales et communautaires ne peuvent évoluer en vase clos. C’est une manière élégante de dire qu’Abuja a parlé seule, et que parler seul n’a jamais fait un jugement.
L’objection que l’on nous fera
Les défenseurs de l’arrêt ont une réponse toute prête, et elle mérite d’être entendue avant d’être écartée. Le Togo a signé et ratifié la Charte africaine de la démocratie, l’article 23 alinéa 5 vise précisément les amendements qui portent atteinte à l’alternance et la Cour n’a fait que qualifier des faits sans toucher au pouvoir constituant, ce qu’elle rappelle elle-même. Il sera toujours dit à l’État qu’il mal placé pour déplorer un arrêt rendu sans lui, parce qu’il n’a pas comparu. Me Zeus Ajavon a résumé cette ligne en s’interrogeant publiquement sur le droit qu’auraient appris les universitaires réunis à Lomé.
L’objection déplace le débat sans le clore. Que le Togo soit lié par la CADEG, personne ne le conteste. La question est de savoir si la Charte confie à une Cour communautaire, saisie par des particuliers, le pouvoir d’apprécier l’« effet escompté » d’un choix institutionnel, alors qu’elle réserve aux États l’invocation du Protocole sur la démocratie, comme la Cour l’a elle-même jugé dans ce même arrêt. Que l’article 23 alinéa 5 existe, soit ; encore faut-il démontrer que le passage à un régime parlementaire, dans lequel l’exécutif procède d’une majorité élue le 29 avril 2025 lors d’un scrutin dont la Cour reconnaît qu’il n’a privé personne de son droit de vote, constitue une atteinte à l’alternance plutôt qu’un déplacement de son lieu d’exercice. Et que la chaise vide ait été une faute, l’article le dit sans détour. Cependant, elle ne saurait transformer un raisonnement incomplet en raisonnement juste. Un arrêt par défaut reste un arrêt par défaut, quelle que soit la responsabilité de l’absent.
Ce que la Cour doit à sa propre crédibilité
Le colloque de Lomé n’a pas été un tribunal populaire contre Abuja. Ses organisateurs ont pris soin d’inviter un ancien juge de la Cour, le Pr Alioune Sall, pour la leçon inaugurale. Il a ouvert le regard sur la Cour africaine des droits de l’homme et sur la Cour européenne des droits de l’homme. C’est justement cette hauteur de vue qui rend le verdict plus lourd. Mise en perspective avec ses homologues, la Cour de la CEDEAO cumule les trois défauts qu’une juridiction régionale ne peut se permettre en même temps : une compétence qu’elle étend par interprétation, une procédure qu’elle laisse se dérouler sans contradiction, une exécution qu’elle ne maîtrise pas.
La diversité constitutionnelle n’est pas une anomalie à corriger. Le Ghana, le Nigeria et le Sénégal sont présidentiels ; Maurice, l’Éthiopie ou l’Afrique du Sud ne le sont pas ; aucune charte africaine n’impose un modèle unique et aucune Cour n’a reçu mandat d’en inventer un. En qualifiant un choix institutionnel de « changement inconstitutionnel de gouvernement » sans en tirer de conséquence, la Cour a offert à l’opposition une victoire symbolique, à l’État un argument d’autorité, et à la région un précédent dont chaque gouvernement se souviendra la prochaine fois qu’il hésitera à comparaître.
S. Dibalba
Analyste Politique
